转载《中国反洗钱实务》2024年第11辑

摘 要

金融行动特别工作组（FATF）于2024年启动了第五轮反洗钱国际评估程序，旨在通过互评估和后续评估，全面审查FATF成员在反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资方面的合规性和有效性。本轮评估在时间安排上更为紧凑，审查标准更加严格，尤其强调对高风险领域的关注。评估程序分为互评估和后续评估两个阶段，互评估包括合规性评估和有效性评估，后续评估根据评估结果决定是否进入强化监督或国际合作审查程序。本文详细解读了FATF第五轮评估的各个环节，包括前期准备、启动评估、书面审查、现场评估、报告撰写、全会审议及后续整改等，旨在为我国迎接FATF评估提供参考和指导。

金融行动特别工作组（FATF）成立于1989年，是国际反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资标准制定机构，其标准为全球200多个国家和地区承诺遵守。为督促各国或地区执行其标准，FATF定期对成员开展评估。2024年，FATF启动第五轮评估，并制定了《FATF反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资互评估、后续评估及国际合作审查程序》（以下简称《评估程序》）^[1]和《FATF反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资建议合规性及有效性评估方法》（以下简称《评估方法》）^[2]。本轮评估计划用6年时间完成，相较于上轮评估，时间更短、审查更严、后续督促整改措施更加有力。

对于被评估国来说，本轮评估包括“互评估”和“后续评估/国际合作审查”两个阶段。其中，互评估（mutual evaluation）包含合规性评估和有效性评估两个基本组成部分：合规性评估主要审查该国法律法规制度符合FATF国际标准（《四十项建议》^[3]）的情况；有效性评估重点审查该国反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资措施的实际成效。互评估程序包括前期准备、启动评估、提交材料、书面审查、现场评估、撰写报告、面对面磋商、全会审议、发布报告等环节，全程至少18个月。根据评估结果，被评估国将进入后续评估程序，3年后再次审查整改情况；若评估结果较差、触及标准，将进入国际合作审查程序（ICRG），1年“观察期”后即审查整改情况，整改不力则进入FATF“灰名单”。《评估程序》附件1列出了FATF互评估过程中评估组和被评估国的主要步骤和时间表，本文循着这个脉络总结出在各个环节中应当注意的要点。需要说明的是，有些内容并非《评估程序》明确要求，而是秘书处多轮评估的实践和经验，对迎评工作具有指导意义。

一、前期准备

互评估过程主要涉及评估组、被评估国、FATF秘书处（以下简称秘书处）和外部审查员四方。其中，评估组的核心职能是集体撰写评估报告。被评估国承担证明其合规性和有效性的责任，需向评估组准确、及时地提供评估所需信息；这里的证明责任类似诉讼中的“举证责任”，若被评估国未准确、及时提供信息，将承担不利后果。秘书处的主要职责是支持评估组和被评估国，协调评估流程，保证评估质量和一致性，解释FATF标准、评估方法和程序适用问题。为保证报告独立性和“同行审查”（peer review）性质，秘书处人员不能直接承担任何指标的评估，也不能代替评估员分析。外部审查员主要负责审查评估过程中的文本，确保评估报告的质量和一致性。整个互评估过程需要上述四方多线、交叉合作。

FATF互评估以被评估国提交风险和合规性评估材料为正式启动时间（一般为现场评估前7个月），此前需要大量准备工作。

（一）秘书处确定评估支持团队

秘书处将根据被评估国评估报告上会审议时间倒推时间表，至少在上会审议前19～24个月确定评估支持团队，团队至少包括3人，其中1人作为评估组长，另外2人分别支持、协调评估员和被评估国的具体工作。

（二）秘书处和被评估国提前沟通

秘书处至少在评估启动前3个月与被评估国提前沟通，确定评估语言（英语或法语）、评估培训时间（最好在准备材料前）、评估总时间表（如需要翻译，可以延长1～2个月），以及该国法律法规制度修订所涉及的FATF建议（主要用于确定被评估国的“应评建议”）。被评估国需要确定评估协调人（团队），其负责在整个评估过程中与秘书处对接，提交材料、组织会议、沟通协调、会务保障等。此后，秘书处将定期（一般每2个星期）与被评估国沟通，提供评估指导，交流与解决问题。

（三）秘书处培训评估员并选定评估组

评估组通常由5～6名评估专家组成，其中至少有1名法律专家、1名金融行业/特定非金融行业专家和1名执法专家。评估组人员来自成员国推荐，由秘书处按标准筛选，至少要在评估启动前1个月由FATF主席最终确定，并通知评估员和被评估国。经过多轮评估，秘书处不断完善评估员筛选机制：一般提前3个月左右，将需要评估的国家列表发送给各成员国，请其按国家分别推荐评估员；之后，对符合条件的候选人组织专门的评估员培训，记录培训人员的表现；评估组长和支持团队筛选评估员组成评估组。考虑因素包括实务和评估经验、评估员培训表现、意愿和能力、保密和利益冲突、代表团支持、多元文化、外交敏感、语言、法系、区域和性别平衡、被评估国国情等。其中，以往评估和培训表现是重要考量因素。为了保证第五轮评估有充足的评估员，FATF对各成员国规定了评估员及其他专家的最低配额，提供不足将受到处罚，秘书处也会考虑各国完成配额的情况。

（四）秘书处选定外部审查员

为保证互评估的“同行审查”性质，每次评估会有3名外部审查员，其中2人来自FATF成员、1人来自区域性反洗钱组织成员或秘书处以及国际货币基金组织或世界银行。审查员由评估组长在通过评估员培训的人员中筛选，由FATF秘书长确定，并通知审查员和被评估国（具体时间未规定，一般在评估准备阶段）。其要求与评估员基本一致，但不能来自评估员所在国。

（五）秘书处收集被评估国信息

评估启动前1个月，秘书处通知所有FATF成员和区域性反洗钱组织反馈被评估国国际合作情况（含正反面案例）、值得关注的问题以及风险信息。所有反馈信息均提供给评估组和被评估国。被评估国可以回应或补充信息。该工作可以持续到评估范围确定（现场评估前2个月）。

（六）秘书处给被评估国培训

如果被评估国希望培训，秘书处将提供评估培训，但需要被评估国承担费用。时间最好选在评估启动前3～4个月，以便更有助于评估准备工作。评估培训一般为2.5天，内容包括牵头单位如何组织迎评（与秘书处联系、国内协调、会务等）、相关单位任务（国家风险评估、如何就评估报告反馈意见、保密、如何准备数据和案例等）、私营部门工作（如准备会谈等）、模拟评估和反馈。这是被评估国的自选动作，可以为迎评工作提供具体指导，也可以增进国内各相关单位对评估要求的认识，部署翻译、会务保障等安排，秘书处强烈建议开展该培训。

二、启动评估

在完成前期准备工作后，评估正式进入启动阶段。FATF互评估自被评估国第一次提交材料起正式启动，这一阶段的主要工作有以下几个方面。

（一）秘书处和被评估国确定现场评估时间表

FATF已经确定了成员国的评估顺序以及大致的现场评估和上会审议时间（具体到月）。在现场评估前至少7个月，秘书处将与被评估国协商确定现场评估的确切日期以及整个评估过程的时间表（评估过程各环节均有固定时间要求，一环扣一环，较为复杂，因此，秘书处准备了时间表模板，在确定现场评估时间后自动生成建议时间表）。秘书处将根据此时间表与被评估国协调安排会场等相应保障。

（二）被评估国提交风险和国情材料

一旦时间表确定，被评估国要在第1个月向评估组提交该国风险和国情相关材料。

互评估报告第一章所需信息。FATF《评估方法》附录是互评估报告模板，其中第一章需要概括该国的洗钱/恐怖融资风险、金融/非金融/法人和法律安排等领域的重要性（materiality，影响权重）、结构性因素（如政治承诺、法治等）、国情（如战略、执法、监管、国际合作等）。这里需要重点提供被评估国自上轮评估以来的新情况，如新的风险、国情、立法、机构调整等（模板参见《评估程序》附件4）。

有效性指标1:核心问题1.1（被评估国如何识别、评估和理解洗钱/恐怖融资风险）相关材料。这通常是国家和行业洗钱恐怖融资风险评估报告。评估组可与被评估国协商提供扩散融资风险评估信息。

合规性评估材料。提交材料后2个星期内，秘书处将组织被评估国与评估组进行线上会议（半天），由被评估国口头阐述风险理解以及上轮评估以来的主要变化，之后双方讨论对风险、国情和重要性问题的理解。

（三）评估组确定评估范围

评估组要在互评估启动时确定评估范围（Scoping Note），即评估过程中需要重点关注的高风险领域以及不需要重点关注的领域。评估范围至关重要，相当于“划重点”，是评估组制定现场评估议程的基础，也是确定各指标评级时考虑相应问题权重的依据。评估组主要基于以下信息确定评估范围。

被评估国提交的风险和国情信息。这是确定评估范围的基础。

被评估国外部的可信和可靠信息。如上轮评估报告及后续评估报告、政府间国际组织报告等，不包括媒体、别国和特殊利益群体信息（透明国际是非政府间组织，其廉洁指数不应在评估报告中引用）；评估组使用的信息来源应作为评估报告附件，被评估国可以请评估员解释为何使用该信息。

特定国家外联信息。在向全球收集被评估国信息的过程中，评估组和被评估国要找出一些重点国家，由秘书处定向联系，获取与被评估国相关的风险和国际合作信息。

评估范围初稿及相关资料应至少在现场评估前6个月发给外部审查员和被评估国征求意见，但评估组有最终决定权。在现场评估前，评估组将根据被评估国提交的有效性评估材料更新评估范围，在现场评估前6个星期定稿并发给被评估国。

三、书面审查（合规性评估）

评估组对合规性的评估以书面审查为主，针对的合规性指标是FATF《四十项建议》，主要工作在现场评估前完成。本轮评估引入了“应评建议”（Recommendations Under Review，RUR）的概念，不再评估全部40项建议，而是针对被评估国“量身定做”建议，因此，理论上工作量比上轮评估有所降低，以便把重点放在有效性评估上。

（一）评估组和被评估国确定“应评建议”

“应评建议”包括两类：第一类是该国自上次评估报告及后续评估报告发布以来法律、监管或实操框架（operational framework）调整涉及的建议。这里的“调整”应是实质上影响合规性并足以导致重评的，而非微小变化或形式变更；某些领域的重要性变化即使影响权重，也不影响法律和监管框架，但可能影响实操框架。实操框架调整比较难以把握。如果评估组和被评估国就“应评建议”存在争议，应与FATF评估与合规工作组（ECG）联合主席讨论并达成一致，但评估组有最终决定权。

第二类是FATF标准修订但该国此前未接受评估的建议，这是强制重评的建议。FATF修订某项标准后，一般会在此后一次全会上修订相应的《评估方法》，之后以修订后的《评估方法》进行评估。因此，这里的“标准修订”实际上应理解为“以《评估方法》修订时间为准”，按被评估国根据FATF确定的评估时间提交合规性材料当月第1天计算。例如，FATF确定中国评估报告在2027年2月上会审议，则提交合规性材料时间倒推为2025年11月（实践中需与评估组确定，可能略早于该日期），相应中国提交合规性材料时应以2025年11月1日已经FATF全会通过的《评估方法》为准。

（二）秘书处准备合规性评估问卷

秘书处将在评估准备阶段（提交合规性材料前3～4个月）向被评估国提供合规性评估问卷。目前，秘书处设计了3个模板供评估组选择，虽然形式不同，但都综合了上轮评估报告、后续评估报告、《评估方法》修订和被评估国调整四个因素。同时，秘书处负责整理“非应评建议”的评估，原则上要求“复制+粘贴”上轮评估报告和后续评估报告相应内容，包括最终合规性指标评级，但要注明引用来源（某年的评估报告还是后续评估报告）。整理过程中可以进行小幅、非实质性修改（如统一表述等），但不支持大幅修改。“非应评建议”评估稿将与问卷一并提供给被评估国审核。

（三）被评估国提交合规性材料

被评估国应在评估启动时一并提交合规性材料，包括以下四个部分。

1.被评估国组织框架的背景信息

这部分内容要与“（二）被评估国提交风险和国情材料”中所述评估报告第一章内容保持一致。建议使用组织框架图展示各部门之间的关系。

2.按照秘书处提供的合规性评估问卷，填写针对“应评建议”的所有指标所采取的措施

填写内容务必简练，仅写事实，无需解释论述，每个指标不超过2段；无需引用法规原文，只写法规名称和条款号即可；只提供上轮评估及后续评估后采取的新措施，无需重复此前措施；现场评估结束前生效的法律法规和规范性文件均纳入评估范围，此后不予考虑（可以脚注等方式反映在报告中，但不影响评级）。

3.填写合规性评估问卷所依据的法律法规及规范性文件（原文和评估语言对照）

提交的文件材料应按统一规则编号、组织有序、便于查询。秘书处有此前评估时使用的较为成熟的模板，被评估国可以向秘书处咨询使用。

4.校对“非应评建议”评估报告稿

被评估国只要校对该部分表述是否准确即可。即使引用的上轮评估报告内容有待加强，也尽量不要改写，因为该内容已经FATF全会通过，应予尊重。如果坚持改写，评估组可能将该建议纳为“应评建议”重新评估。

（四）评估组书面审核合规性材料

评估组重点评估“应评建议”，用时约2个星期，主要有以下三项工作。

1.重评“应评建议”

即使某建议只有个别指标涉及的法律、监管或实操框架调整，也需要重评所有指标。评估组将分析被评估国提交的材料及其他可信或可靠信息，指出每项指标是否满足、大部分满足、部分满足或不满足以及原因，最后给出每项建议的评估结论和评级（合规、大致合规、部分合规、不合规和不适用）。被评估国可以针对某些未涉及的指标说明上轮评估分析仍然有效，评估组可以简化评估。

2.改正“重大问题”

如果发现上轮评估或后续评估报告存在重大问题（实质性或事实性错误，如未考虑某项指标要素、法律未生效、未考虑海外领土要求等），评估组可以给出不同结论但须明确说明理由。这里的“重大问题”要达到严重影响FATF声誉的标准，并征求评估与合规工作组联合主席的意见。在没有“重大问题”或国内相应调整的情况下，不宜重新讨论此前FATF全会的决定（包括评级）。

3.增加“应评建议”

如果评估组发现被评估国反洗钱体系变化但未列入“应评建议”，将要求被评估国提供额外信息并重新评估该建议。在标准和国内框架均未调整的情况下，应慎重增加“应评建议”。秘书处需要提示评估组：本轮评估聚焦有效性、简化合规性评估，因此，不建议评估组详细分析“非应评建议”而主动挖掘额外的“应评建议”或“重大问题”。

（五）技术合规附录两轮征求意见

根据评估组分析结果，秘书处负责起草技术合规附录（即互评估报告中合规性评估的部分），提交给评估组审核。评估启动后约第3个月，评估组向被评估国发送技术合规附录（初稿，不含评级或建议）征求意见。被评估国有3个星期时间反馈意见。评估组修改后形成技术合规附录（二稿，含初步评级），在评估启动后第4个月发送给被评估国和外部审查员征求意见，3个星期内反馈；秘书处内部建立了分组审查（cluster review）机制，会同时审查技术合规附录（二稿）。若有剩余问题，可在现场评估期间讨论，但要控制数量。

四、现场评估（有效性评估）

现场评估是整个互评估过程的核心，也是评估有效性的关键环节。与上轮评估相同，本轮需要评估全部11项有效性指标。

（一）被评估国提交有效性材料

被评估国应在评估启动后第4个月提交有效性材料，主要包括以下两个部分。

1.FATF《评估方法》中11项有效性指标的完成情况

每项有效性指标包括有效性体系的特征、核心问题和支持信息及示例几部分，这是有效性评估材料的模板。被评估国可以“有效性体系的特征”为目标，以“核心问题”为大纲、以“支持信息及示例”为论据，论证本国在该指标上的有效性水平。被评估国可以先发给秘书处一个指标的材料作为例子，请秘书处指导格式和内容是否符合预期。有效性评估的范围是现场评估结束前5年内的信息，此前和此后信息均不在评估范围内。建议使用流程图展示复杂过程。其中，案例和数据至关重要。

（1）案例：建议编写“案例集”，给每个案例编号，在提交材料中直接引用案例编号即可。案例格式可以参考FATF安全网（FACT）推荐格式或国际货币基金组织推荐格式，包含关键内容，重点是该案例可以支持哪项有效性指标。案例数量无需过多，但要典型，贴合指标要求。

（2）数据：建议编写“数据册”，包含各领域数据统计表（5年数据），并给其编号以便引用。FATF对数据表没有格式要求，国际货币基金组织有数据表参考格式。注意数据之间的交叉验证，避免冲突。建议使用数据图展示重要的趋势。

2.被评估国认为哪些领域需要加以改进

这是本轮评估新增内容，旨在帮助评估组更理解被评估国关切，所提建议更符合被评估国实际需要。

（二）评估组初审有效性材料

在评估启动第5个月，评估组开始初步审查被评估国提供的有效性材料，同时参考另外两项信息：一是在上述评估范围中确定的被评估国风险和国情；二是被评估国上轮评估报告，特别是此后针对报告中“建议行动”和“优先行动”采取的整改措施。评估组至少需要2～3个星期初审，之后完成4份文件。

1.“初步结论要点”（Preliminary Outline of Initial Findings）

这是本轮的新增要求，旨在督促评估组尽快熟悉被评估国情况，指导评估方向和重点。这个文件将在现场评估前2个月征求被评估国意见，并根据被评估国反馈意见予以更新，再在现场评估前1个月提供给被评估国参考。需要特别强调的是，“初步结论要点”不代表评估最终结论，其内容将通过现场评估验证并调整。实践中，被评估国往往因为其中可能的“误解”而大量反馈书面意见，不仅造成双方工作量大幅增加，而且可能造成进一步的问题。因此，评估组撰写文件及被评估国反馈意见均要简明扼要，重点放在现场评估中解决问题。

2.“补充信息需求清单”

该清单将与上述“初步结论要点”一并发送给被评估国，被评估国有2个星期左右的时间补充信息。由于被评估国承担证明责任，要尽量满足评估组的信息需求；如实践中难以及时补充完整，要解释清楚，并在现场评估前解决。

3.“可能的建议行动”

评估组根据被评估国就上述两个文件反馈的信息形成“可能的建议行动”。与“初步结论要点”一样，该文件也非最终结论，将根据现场评估情况调整，最终形成评估报告中的整改建议。在现场评估前1个月，评估组将该文件与更新后的“初步结论要点”一并提供给被评估国参考。

4.“主要问题”

评估组可以向被评估国提供现场评估中需要讨论的“主要问题”，一般不超过5个，要与评估范围确定的重点领域相一致。但从目前已经开展的评估看，该要求与评估范围存在重复，因此将在2026年中期回顾时重新考虑。

（三）各方确定现场评估方案

被评估国与秘书处（提供模板）合作起草现场评估方案，协调会务安排（关键是确定会务联系人），在现场评估前2个月发送给评估组；评估组修改完善，在现场评估前3个星期定稿。现场评估方案主要包括以下要素。

1.时间

现场评估一般为13～16个工作日，根据被评估国情况调整。现场评估方案要确定每一天的工作日程，细化到分钟。

2.地点

评估组一般只访问被评估国首都，对大经济体需增加访问1～2个其他城市（金融中心或其他重点城市）。现场评估会议应固定一个会场，但评估组至少要现场考察金融情报机构的办公地。此外，被评估国特定部门如有保密要求，可以与该部门在保密场所会谈。

3.单位和人员

在现场评估期间，评估组要与被评估国反洗钱/反恐怖融资/反扩散融资相关政府部门和私营机构会谈，包括政策协调、执法司法、金融情报、监管、国际合作等主管部门以及金融业、特定非金融业、虚拟资产服务提供商、非营利组织等代表机构（《评估程序》附件4列出通常会谈单位清单，可根据实际情况调整）。评估组要确定每场会谈的主评估员，由其主导会谈。

4.主题

现场评估方案应根据评估范围确定，考虑重点或非重点领域（不能完全排除非重点领域）。每场会谈要确定会谈主题，覆盖全部11项有效性指标；如合规性评估中仍留有遗留问题，可安排少量时间会谈。

被评估国要按照现场评估方案准备好会务安排，包括会场、交通、食宿、设备等。现场评估会议应以英语或法语进行，如需要翻译，被评估国要提供同传或交传。

（四）评估组现场访谈

现场评估审查11项有效性指标和遗留的合规性问题，重点关注评估范围确定的高风险领域。现场访谈按照现场评估方案进行，一般流程和注意事项如下。

第1天：评估组内部准备会。评估组内部讨论对被评估国工作的初步印象，包括成果和不足，特定问题的权重，金融业、特定非金融业和虚拟资产服务提供商的相对权重，初始评级和结论。

第2天：开幕会议。评估组与被评估国高级官员礼节性会谈；之后，评估组与所有相关政府部门代表整体会谈，介绍评估目的和相关要求，讨论对风险的理解，以及政策、操作层面和协调合作（有效性指标1）。

第3～5天：与政府部门会谈。评估组要现场考察金融情报机构办公场所，与侦查、起诉、审查、海关以及金融业和特定非金融业、非营利组织、法人实体监管或登记机关单独或合并会谈，讨论有效性指标1至有效性指标11（有效性指标4除外）的执行情况。被评估国所有单位要选派合适人员参加会谈，特别是实际操作人员，不限制职务和级别，熟悉《评估方法》和具体业务的人员为佳。每天会议结束后，秘书处要内部小结，讨论当天收获（被评估国成绩和不足）、次日要点、大概结论（有效性指标达成水平、问题权重）等。

第6～8天：与私营机构会谈。评估组要与金融机构、特定非金融机构、虚拟资产服务提供商以及非营利组织代表单独进行（政府部门人员不能在场）会谈，重点讨论有效性指标3、有效性指标4的执行情况，同时印证其他指标中涉及私营部门的问题。参加会谈的人员应是熟悉《评估方法》和具体业务的实操人员。若时间紧张，与私营部门会谈可与执法部门会谈并列举行。

第9～10天：额外或后续会议。评估组发现新问题，或前期会谈有遗留问题，可以要求安排额外或后续会议。被评估国也可与评估组商议增加会谈，澄清问题。

第11～12天：评估组内部总结。评估组进行讨论，确定评估过程中发现的所有主要问题，讨论形成现阶段的初步评级、主要结论和建议行动，起草评估摘要。

第13天：闭幕会议。评估组在闭幕会议上向被评估国所有相关单位反馈其“主要结论和建议行动”，并提供书面摘要（不含初步评级）。这是现场评估的正式结束时间，也是纳入评估范围的所有资料的截止时间，被评估国相关法律法规文件必须在此之前生效、有效性信息证明材料必须在此之前提供，否则不予认可。

在现场访谈过程中，秘书处要负责居间协调，支持评估组，保证现场访谈的顺利进行。评估员需开放、灵活，认识到不同的国情和风险，各国可以采取不同方法满足FATF标准并建立有效体系，避免“一刀切”，避免与其本国要求或做法进行比较。

五、撰写报告

现场评估结束后，评估组有4～5个月的时间正式撰写评估报告，其中包括两轮征求意见。

（一）评估组撰写评估报告初稿

评估组需按照模板（参见FATF《评估方法》附录1）撰写评估报告。评估报告包括摘要、正文（有效性评估）、“整改路线图”（KRA roadmap）和附录（合规性评估）四个部分。在起草评估报告时，评估员应注重分析（提出结论及理由），而非简单描述事实。

1.摘要

摘要包括三个部分：主要发现、有效性和合规性评级表、该国主要风险及各章评估概要。摘要应在面对面磋商后完成，无需提前起草。

2.正文

正文共七章：第一章分析该国洗钱和恐怖融资风险及相关国情；第二章分析该国对洗钱和恐怖融资风险的理解、政策制定和国内协调（有效性指标1）；第三章分析金融情报，洗钱调查、起诉和没收（有效性指标6、有效性指标7、有效性指标8）；第四章分析调查、起诉、处罚和阻止恐怖融资和扩散融资（有效性指标9、有效性指标10、有效性指标11）；第五章分析金融业、特定非金融业及虚拟资产服务提供商的监管和预防措施（有效性指标3、有效性指标4）；第六章分析透明度和受益所有权（有效性指标5）；第七章分析国际合作（有效性指标2）。每一章均需结合相关有效性指标说明主要发现、整改建议、各分项指标的达标情况和总体结论。正文要求不超过100页。

3.“整改路线图”

“整改路线图”是本轮评估的新要求，即评估组要挑选关键的“整改建议”，并汇总为单独清单形成“整改路线图”。“整改路线图”对被评估国后续评估至关重要，必须全部完成，否则将受到强制措施。“整改路线图”的整改建议有数量限制，一般每个有效性指标应有不超过2～3项整改建议，标准包括三类：一是有效性指标未达标（评级为“一般”或“低”）；二是未达标有效性指标对应的合规性指标未达标（评级为“部分合规”或“不合规”）；三是核心合规性指标（建议3、建议5、建议6、建议10、建议11和建议20）未达标。“整改路线图”要聚焦战略缺陷、保持灵活性（强调目标而非手段）、一事一建议。

4.附录

该国对FATF《四十项建议》的达标情况，包括“应评建议”及“非应评建议”，细化到每项建议下分项指标达标情况。附录一般不超过60页。

（二）评估组两轮征求评估报告意见

评估组用4～5个星期完成评估报告初稿，发送给被评估国征求意见。同时，评估组应附带书面说明，说明吸收了被评估国哪些信息、未吸收的原因、还需要补充哪些信息。被评估国有4个星期时间反馈意见。

评估组收到被评估国对评估报告初稿的意见后，应在4个星期内修改完善，形成评估报告二稿，再次征求被评估国意见。同样，评估组应尽可能书面说明进一步吸收了哪些信息；如对被评估国提出的异议坚持原观点，也应清楚说明原因。被评估国有3个星期的时间反馈意见。在两轮征求意见过程中，如需要，秘书处可以组织双方进行线上会议讨论解决报告中的问题。

（三）外部审查员审查评估报告二稿（全会前质量和一致性审查，Pre-Plenary Q&C Review）

评估组需将评估报告二稿同时征求外部审查员意见，这是FATF《评估程序》专门设置的全会前质量和一致性审查程序（Pre-Plenary Quality & Consistency Review），为期3个星期。秘书处内部的分组审查机制也会审查评估报告二稿。为保证评估过程的透明，评估组需同时将被评估国对评估报告初稿的意见发送给外部审查员参考，外部审查员的意见也会同时反馈给评估组和被评估国。外部审查员只能提出意见，无权修改报告。评估组根据各方反馈意见最终决定是否修改报告，但评估组需对外部审查员提出的所有实质性意见予以回应（用于后续全会审议时参考）。如果外部审查员在此过程中发现严重或根本问题，有三种解决方法。

（1）严重问题，及时解决：如果外部审查员发现严重的质量和一致性问题，应该及时反映给秘书处，秘书处要协调评估组和被评估国在后续全球征求意见前解决。

（2）根本问题，专项审查：在特殊情况下，如果外部审查员在审查中发现根本问题（质量和一致性根本问题、适用FATF标准或《评估方法》错误），秘书处可以进行专项审查（targeted review）。评估组需针对该问题相应修改报告，由秘书处再次征求外部审查员意见，该过程至少需要2个星期。

（3）未解决问题，推迟全球征求意见：在极特殊情况下，如果时间不足难以开展专项审查，或根本问题未解决，根据外部审查员建议，秘书处、FATF主席或工作组联合主席可以考虑推迟全球征求意见一个全会周期，直至问题解决。

六、面对面磋商

在两轮征求意见后（现场评估后第6个月），评估组和被评估国要举行面对面磋商，尽量解决评估报告中的遗留问题。面对面磋商是现场评估后的另一个重要环节，包括以下三个步骤。

（一）双方确定磋商议题

在全会前质量和一致性审查结束后，评估组和被评估国有3个星期的时间开展三项工作：一是研究被评估国和外部审查员的意见；二是讨论修改报告；三是确定面对面磋商议题。由于面对面磋商时间短暂，双方要在此阶段尽量减少分歧，解决非实质性问题，留下少数重要问题待面对面磋商。

（二）双方面对面磋商

面对面磋商一般在秘书处举行，时间为一天半，由评估组长主持，评估组、被评估国、秘书处参加，FATF评估与合规工作组联合主席旁听。评估组与被评估国讨论的基础是评估报告（“整改路线图”单列）二稿。磋商目标有三个：一是尽量解决合规性或有效性问题上的分歧；二是提出可能提交全会讨论的重要议题；三是讨论“整改路线图”并尽量达成一致。

（三）评估组修改报告

面对面磋商后，评估组可以进一步修改评估报告，并与被评估国协商撰写摘要（含“整改路线图”），形成上会稿。这里要注意，如果报告修改过多，可能影响质量和一致性的，还需要进行专项审查（再发送给外部审查员征求意见）。

七、全会审议

评估组修订形成互评估报告上会稿后，提交秘书处，即进入全会审议阶段。在这个阶段，评估报告要接受FATF所有成员的审核、讨论，由全会审议确定各项指标评级并定稿，包括征求意见、确定议题、工作组讨论和全会审议四个步骤。

（一）秘书处将上会稿征求所有代表团意见

在全会前6个星期，秘书处要将评估报告上会稿（含“整改路线图”和摘要）及外部审查员和被评估国的意见一并发给FATF代表团（包括成员、准成员和观察员）征求意见。各代表团有2个星期的时间提出书面意见，特别是建议全会讨论的重要议题，重点是实质性、宏观或者普遍性问题。

（二）评估与合规工作组联合主席确定上会议题

秘书处汇总代表团意见，由评估与合规工作组联合主席与被评估国和评估组协商拟定上会讨论的议题和顺序。议题通常为5个（不超过7个），主要为有效性问题，个别需要可有合规性问题。秘书处有专门的团队负责拟定上会议题；原则上，参与该国评估的秘书处人员要回避。工作组联合主席与FATF主席协商后确定上会议题清单，评估组和被评估国提交各自观点，由秘书处在全会前2个星期发送给各代表团准备讨论。此前，秘书处将向代表团散发评估报告上会稿、摘要、“整改清单路线图”和代表团意见。

（三）评估与合规工作组讨论

FATF一般在每年2月、6月和10月定期举行会议，每次会议持续1个星期，前2天为工作组会议，后3天为全体会议。评估与合规工作组由联合主席主持，一般用半天时间讨论一国评估报告。工作组会议无评估组介绍和被评估国讲话环节，而是直接按清单顺序逐项讨论议题及与之相关的“整改路线图”，目标是尽量形成一致意见，减少全会审议议题数量。工作组讨论后，形成共识（consensus）修改报告（含调整评级）的，将作为信息事项提交全会（全会不再讨论，但仍需通过）；未形成一致意见的，报告维持不变，但联合主席、被评估国和评估组可以协商将其中部分议题提交全会进一步讨论。秘书处需将修改后的议题清单（含提交全会审议议题2～3个和信息事项）在全会召开前24小时发送给代表团准备。

（四）全会审议通过

全会由FATF主席主持，审议一国评估报告的时间为3～4个小时，首先请评估组简要介绍评估概况、请被评估国发言，之后重点审议评估与合规工作组提交全会进一步讨论的议题和“整改路线图”。如果时间允许，全会可以讨论补充问题（一般由被评估国提出）。全会审议后，一般作出三项决定：一是通过评估报告；二是如果全会达成共识，可决定修改评估报告；三是依据合规性和有效性指标达标数量，决定被评估国进入何种后续程序（常规、强化、国际合作审查），以及后续整改情况的时间。

FATF全会保留对报告措辞的最终决定权。在特殊情况下，如果全会审议未通过评估报告或不同意修改报告，则评估组、被评估国和秘书处应按全会决定调整。如果需实质性调整（如增加额外信息、大幅修改），则全会可以决定暂时通过报告，报告修订后需经全会后质量和一致性审查程序批准；或者推迟通过报告，修订后提交下次全会再次审议。

八、全会后质量和一致性审查

评估报告经FATF全会通过后并非直接发布，而是要经过“全会后质量和一致性审查”（Post-Plenary Q&C Review）。与“全会前质量和一致性审查”不同，“全会后质量和一致性审查”程序由FATF主导，适用全球所有评估报告（包括FATF及区域性反洗钱组织通过的评估报告），目的是在全球范围内征求意见，防止公布的评估报告存在重大质量和一致性问题，损害FATF声誉。

（一）评估组和秘书处修改报告

全会后1个星期，评估组要按全会决定相应修改报告，同时删除报告中涉密信息；秘书处将检查是否存在笔误或文本编辑错误。修改后，秘书处将报告发送给被评估国，被评估国有2个星期时间确认报告是否准确。这时报告已经全会通过，不能做任何全会决定外的实质性修改。

（二）秘书处向全球征求意见

被评估国确认报告准确性后，FATF秘书处将报告发送给所有成员、准成员、观察员和区域性反洗钱组织秘书处（负责发送给其成员），请其审查质量和一致性。各方有2个星期的时间书面反馈问题（填写固定模板），反馈的问题要符合“实质性问题标准”，即有可能影响FATF整体声誉的问题，包括但不限于评级或整改建议明显不当且与分析不一致；对FATF标准、《评估方法》或程序存在严重误解；《评估方法》的重要部分被系统性地误用；报告分析和评级中考虑了未生效的法律。

（三）FATF解决质量和一致性问题

如果2个（含）以上代表团提出了相同的问题，FATF将启动质量和一致性问题解决机制，根据情况依次涉及评估与合规工作组联合主席、工作组、全会。

第一级：评估与合规工作组联合主席审查

工作组联合主席首先审查该问题，确定其是否符合“实质性问题标准”和“程序要求”。这里的“程序要求”包括除被评估国以外的2个以上代表团提出问题，至少1个参加了通过该报告的全会；提出的问题相同；使用规定模板；在征求意见期届满前提交问题。如果工作组联合主席认为该问题没有达到“实质性问题标准”和“程序要求”，秘书处将作为信息事项报告全会，随后结束审查程序。

第二级：评估与合规工作组审议

如果工作组联合主席认为该问题达到“实质性问题标准”和“程序要求”，秘书处将起草讨论文件，发送给所有FATF代表团，供评估与合规工作组审议。如果评估与合规工作组决定该报告不符合“实质性问题标准”，将作为信息事项报告全会，随后结束审查程序。

第三级：全会审议

如果工作组认为该问题符合“实质性问题标准”，将向全会提出解决问题的建议（如修改报告文本等），由全会作出最终决定。在问题解决前，不公布报告。

如果在征求意见期间没有2个以上代表团提出问题，则审查程序直接结束。

九、公布报告

如果在“全会后质量和一致性审查”中未出现任何问题，FATF将在报告通过后6个星期内发布；如果出现问题，FATF将在完成“全会后质量和一致性审查”后在其网站上发布报告。

（一）媒体宣传

FATF秘书处将与被评估国联系，制订向媒体发布报告的计划，确定合适的发布日期和时间。秘书处将根据评估报告准备媒体宣传要点和相关新闻材料，征求被评估国意见，但秘书处决定最终文本。

（二）通知被评估国部长

在评估报告发布时，FATF主席将致函被评估国反洗钱主管部门部长，通知其评估结果、“整改路线图”及后续评估要求。在后续评估期间，FATF秘书长将每年致函评估国代表团团长提示此事。

十、后续整改

评估报告经FATF全会审议通过后，根据合规性和有效性指标评级，被评估国可能进入常规后续程序、强化后续程序和国际合作审查程序三种不同的后续监督程序，对应不同的后续整改和报告要求，监督力度依次增加。在后续监督程序中，FATF希望各国完成“整改路线图”中所有整改建议，同时将未达标的合规性指标以及后来新修订的标准提升至达标水平。

（一）常规后续程序（Regular Follow-up）

常规后续程序针对评估报告中有效性和技术合规水平较高的成员，是简化监督程序。FATF规定了进入强化后续程序和国际合作审查程序的标准，未触及该标准的成员即进入常规后续程序。

常规后续程序整改期为3年。在评估报告通过后3年（第10次全会），被评估国要提交“整改路线图”自评估报告，概括其整改进展情况。秘书处将准备书面说明，简要总结该国整改情况。如果该国完成了所有整改建议，则秘书处说明和该国自评估报告作为信息事项提交全会；如果该国没有完成所有整改建议，将由评估与合规工作组和全会审议，全会可要求该国按照强化后续程序提交更新报告；如果仍然存在重大缺陷，全会可以决定采取强制措施。如果该国有未达标合规性指标或FATF标准重新修订，则该国在3年整改期结束时还需要同时提交合规性重评材料，秘书处将组织后续评估专家分析撰写合规性重评报告（TCRR），提交FATF书面或会议审议通过。

（二）强化后续程序（Enhanced Follow-up）

强化后续程序针对反洗钱体系需要重大改进的成员，监督力度更大。进入强化后续程序的标准包括（符合任一条件即可）：（1）合规性指标中有5项及以上评级为“部分合规”；（2）合规性指标中有1项及以上评级为“不合规”；（3）核心建议（建议3、建议5、建议6、建议10、建议11和建议20）中有1项及以上评级为“部分合规”；（4）有效性指标中有6项及以上为“一般”水平；（5）有效性指标中有1项及以上为“低”水平。

强化后续程序整改期也为3年。在评估报告通过后3年（第10次全会），被评估国要针对“整改路线图”各项要求提交整改材料，按照类似互评估的“同行审查”原则，秘书处将组织后续评估专家分析撰写后续评估报告；如果该国有未达标合规性指标或FATF标准重新修订，则该国同时提交合规性重评材料，评估专家同时撰写合规性重评报告，一并提交FATF书面或会议审议通过。

（三）国际合作审查程序（International Co-operation Review Group, ICRG）

国际合作审查程序针对全球所有需要根本性改进的国家（不限于FATF成员），限期整改不力的要进入“灰名单”。进入国际合作审查“观察期”的标准包括（符合任一条件即可）：（1）合规性指标有15项及以上评级为“不合规”或“部分合规”；（2）核心建议有3项及以上评级为“不合规”或“部分合规”；（3）有效性指标中有9项及以上为“低”或“一般”，其中有2项或以上为“低”；（4）有效性指标中有6项及以上评级为“低”。此外，FATF还规定了提名进入国际合作审查标准和程序，以及将小经济体（如广义货币规模低于100亿美元）放入“国际合作审查库”暂缓审查的标准和程序。

国际合作审查“观察期”为1年，从评估报告通过之日起计算。进入“观察期”的国家需要在1年内完成“整改路线图”，在“观察期”结束后向国际合作审查小组的相应联合小组（FATF国际合作审查小组设亚太、欧洲、美洲和非洲四个联合小组）报告进展情况。如果联合小组认为该国已经完成“整改路线图”，将向国际合作审查工作组提议退出审查，由全会通过。如果联合小组认为该国未完成“整改路线图”，将与被评估国协商修订“整改路线图”，确定时间表，请该国作出高层（部长级以上）政治承诺，提交国际合作审查工作组讨论，由全会通过。FATF将发布公开声明，将该国列入“灰名单”强化督促整改；若该国拒绝作出政治承诺，或整改不足，FATF将继续发布公开声明，要求各国采取强化尽职调查措施；若该国继续拒绝作出政治承诺或仍未完成“整改路线图”，FATF将发布公开声明，要求各国采取反制措施（强化尽职调查和反制措施是“黑名单”措施）。

在“灰名单”期间，根据该国提交的报告，如果联合小组认为该国完成修订后的“整改路线图”，则国际合作审查工作组将决定对该国进行现场访问。现场访问团至少包含5人，由联合小组联合主席、成员和秘书处人员组成。现场访问一般持续2天，与该国各有关单位会谈，确认整改是否到位、政治承诺是否继续、措施是否可持续，之后形成现场访问报告，提交国际合作审查工作组讨论。如果国际合作审查工作组认可该国完成整改，FATF应发表公开声明，确认其退出“灰名单”。

（四）针对整改不力的强制措施

无论被评估国在常规后续程序还是强化后续程序，如果该国在整改期3年内没有完成“整改路线图”所有“整改建议”，或者出现重大变化导致合规性或有效性水平下降，FATF将对该国分步骤采取强制措施。

第一步，高访。在全会通过后续评估报告后6个月内，FATF组织高级别代表团访问该国，当面督促该国高层（部长级以上官员）承诺有效实施FATF标准。在之后的全会上，高访团将报告该国是否作出充分的政治承诺，该国同时报告其完成剩余整改建议的进展情况。

第二步，发布声明。如果高访团认为该国政治承诺不足，或者该国仍未完成所有整改建议，FATF将发布声明，指出该国不充分遵守FATF标准，并可考虑对该国采取“高风险国家”（即“黑名单”）相关措施。

第三步，暂停或取消成员资格。在发布声明的同时，根据FATF提议，全会还可以讨论决定暂停或取消该国成员资格。

如果该国要结束上述强制措施，须完成所有整改建议并提交进展报告，秘书处请后续评估专家撰写分析报告，只有FATF全会紧急审议后，才能决定终止或继续强制措施。

注释

* 曹作义，中国人民银行反洗钱局国际处。

[1] FATF, Procedures for the FATF AML/CFT/CPF Mutual Evaluations, Follow-Up and ICRG, https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Mutualevaluations/5th-Round-Procedures.html.

[2] FATF, 2022 Methodology for Assessing Technical Compliance with the FATF Recommendations and the Effectiveness of AML/CFT/CPF Systems, https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Mutualevaluations/Fatf-methodology.html.

[3] FATF, International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The FATF Recommendations, https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendations/Fatf-recommendations.html.

本文刊发于《中国反洗钱实务》2024年第11辑。